第六章 集 思广益（1 / 2）

财政预算！

杜睿给了这个时代的大唐精英们一个全新的概念，财政预算这回事儿，要是放在杜睿生活过的前世，即便是不知道其中更深意义的人都能知道一个大概，最为直观的就是，电视节目里，网络上时常会出现一条碍眼的新闻，小日本或者大老美时不时的就会因中**费支出的透明度，横加指责，而军费支出也是财政预算的一部分。

如果从专业角度来解释的话，财政预算就是政府活动计划的一个反映，它体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。预算是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。也可以被解释为是一种管理工具，在日常生活乃至国家行政管理中被广泛采用。就财政而言，财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。

财政预算由一般财政收入和财政预算支出组成。财政预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等；财政预算支出是指部门及所属事业单位的行政经费、各项事业经费、社会保障支出、基本建设支出、挖潜改造支出、科技三项费用及其他支出。而基金预算收入是指部门按照政策规定取得的基金收入。基金预算支出是指部门按照政策规定从基金中开支的各项支出。

从形式上看，它是按照一定标准将政府财政收支计划分门别类地反映在一个收支对照表中，从内容上看，它是对政府年度财政收支的规模和结构所作的安排，表明政府在财政年度内计划从事的主要工作及其成本，政府又如何为这些成本筹集资金。与一般预算不同的是，财政预算是具有法律效力的文件。作为财政预算基本内容的级次划分、收支内容、管理职权划分等等，都是以预算法的形式规定的，预算的编制、执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的。财政预算编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，通过预算的法制化管理使政府的财政行为置于民众的监督之下。

财政预算是政府调节经济和社会发展的重要工具。在市场经济条件下，当市场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济运行状况，选择适当的预算总量或结构政策，用预算手段去弥补市场缺陷，谋求经济的稳定增长。

现代财政预算制度最早出现于英国，英国是近代资本主义和现代议会制度的发源地。在14到15世纪，新兴资产阶级的力量逐步壮大，他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。他们要求政府的各项收支必须事先作计划，经议会审查通过后才能执行，财政资金的使用要受议会监督，以此限制封建君主的财政权。欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。以美国为例，早期的宪法中并没有关于预算制度的规定，直到1800年才规定财政部要向国会报告财政收支，但这时的财政收支报告只是一个汇总的情况而已。

美国南北战争后的1865年，国会成立了一个拨款委员会，主管财政收支问题。1908年，美国联邦财政收支连续出现赤字，才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。

第一次世界大战后，美国国会在1921年通过了《预算审计法案》，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。

财政预算首先要具有法定性。这不仅指财政预算的产生过程必须严格通过法定程序，而且指财政预算的收支范围和方向均有相应的法规为依据。

其次就是精细性。这是指财政预算的安排是详细的，有精确说明的，而且有相应的表式。也就是说，政府各项收支的来龙去脉都是清楚的，有根据的。

其三是完整性。这是指政府收支都应在财政预算中得到反映，也就是说法规规定的预算收支都应列入财政预算。

其四时效性。财政预算的时效通常为一年。

最后是公开性。财政预算在本质上是反映公共需求和公共商品供给的计划。既然政府代表公众利益，财政预算就必须向公众公开，便于公众监督。这不仅有利于政府的清正廉洁，而且有利于预算效率的提高。

当然，目前来说杜睿要求大唐的各个政府职能部门做到这一点，还有些难度，他之所以将财政预算的这个概念提前一千多年的时间提出来，除了是要提高政府的办事效率，以及对官员的能力进行考评之外，更重要的还是，他希望财政预算能成为大唐政府的一种习惯，以后通过财政预算的这种方式，对今后的政府运作，起到一定的约束力。

不过，想要通过这个提案却不是一件简单的事情，至少看其余六部尚书的脸色，杜睿就能知道，这个财政预算一旦出台的话，他们在日常的工作当中，肯定会被套上无数的枷锁。

原本没有财政预算的时候，他们虽然从户部拿钱不大容易，可是总归是有办法的，而一旦财政预算出台了，他们再想要钱，没问题，把全年的财政预算拿出来，然后经过审批一个大子儿都不会少你的，不过超值了的话，再想要钱，没有正当的理由，那是门儿都没有，否则的话，只能说你这个官做得不称职。

不过也不是没有好处，至少拨到自己部门的钱，就完全是他们自己说了算了，别人不能指手画脚，这无疑能让他们手中的权利变大。

最终在犹豫了半天之后，礼部尚书李璟恒率先表示了赞同，这个好理解，礼部主要是管科举考试、教育、外交、以及各种祭祀大典，这些方面都有一定套路，可以说财政预算方案对礼部的影响最小，李璟恒稍一想就明白，因此表示了赞同。

接着刑部尚书杜痒盛和总参谋部尚书王玄策也表示了支持，财政预算对他们部门的影响也不是很大，剩下工部、吏部、兵部，也不用想了，三省七部十几个重臣都同意了，剩下他们三人能反对得了吗？

其实最可怜的要数工部尚书张言硕，因为工部管着全国的各项工程，宫室修葺，城防加固，还有治理河道，建设道路，财政预算最复杂，而工作效益也最直观，绩效预算自然是对他影响最大。

张言硕现在是满腹的苦水，不知道向什么地方倾诉，可是提出这个议案的是他的老师，他又不能反对，因为他能看得出来，这个财政预算的法案一旦通过，实施的话，绝对是利国利民。

对此，张言硕也只能暗自决定，等到散会之后，要找上自家老师，好好商量一番，看看能不能等到之后制定预算的时候，多批给他一些，至少不能钱到用时方恨少。

对于提案顺利通过，杜睿也不感觉如何欣喜，如今内阁之中，差不多都是他这一系的人，尤其还多是他的弟子，他所提出的各种建议，能得到阁员的支持，这倒也不是杜睿以势压人，而是之前大唐中枢重新洗牌的时候，被他提拔上来的人，大多都具有开拓型的思维，而非那种保守的、固步不前的人。

这些身居内阁，掌控着大唐发展方向的时代精英，都拥有着超越常人的眼光，使他们能正确理解杜睿从后世带来的这些方案，并根据实际去其糟粕，取其精华。并且内阁成员之间超常的凝聚力、又为杜睿的这些政策提供了最有力的支撑。

虽然洪武帝李贤拥有最终的决定权，可是这个决定权有大半都掌握在杜睿的手上，至少在李贤亲政之前是这样的，这也是杜睿所得出的政策得以实施一种保障。

这项财政预算计划，内阁共花了三天时间商讨完善，其中许多具体的方略引起了热烈的争辩。

比如，要实行财政预算，就必须先成立一个审计部门，负责审计各部院提交上来的财政预算申请。

户部尚书高智周自然希望将这个审计部门置于户部之下，由户部根据岁入，审核各部门的预算，这自然遭到了其他六部尚书的强烈反对，一但这个审计部门置于户部之下，户部就能凌驾于其他六部之上，这是绝对不行的，杜睿也不会答应。

此事争了半天，最后多方妥协之后，在尚书省下另设一司，是为审计司，位在七部之下，却不属于任何一部，由尚书省直接领导，对尚书省直接负责，专门负责审核各部门的财政预算。

讨论到最后，杜睿拍板决定，从明年起，大唐将全面施行财政预算制度，全年财政预算将由两个部分组成：第一种预算是由下而上，具体点说比如工部，首先由工部下属的各个部门主官根据本部门的人员编制、工程计划，按实际需要，将来年的支出预算统一交到工部尚书手上，由工部尚书审定之后，提交尚书省审计司。

审计司根据工程计划，详细核算到底需不需要这么多资金，得出评估后将预算申请与评估报告一同交给内阁讨论。

由内阁和皇帝一起，根据审计司评估报告、以及户部提交的岁入总额、和来年的经济预测，进行全局把关，最终决定这项工程是否施行，哪项支出应该优先照顾。

最后户部再按内阁的决定予以拨款。

第二种预算是由上而下，也就是内阁根据国家的需要，制定出各种长远的战略目标，比如治河工程，或者对外开战，对民生的投入等等，目标制定好后，将具体工作分派给相关部门。各部门核算出完成这项任务需要多少资金，将预算提交审计司审核，经内阁确认，户部拨款。

以前朝廷的财政支出，都是被动的，包括以前执掌行政权的大行台尚书令心里也没个底。哪里需要钱了，就往哪里砸，结果砸来砸去，到最后发现钱不够用了，造成财政赤字。

有些事情本来可以拖一拖，由于当时感觉国库还有些钱，便都砸进去了，到后来有了更急迫的事情需要用钱。却拿不出钱来，事情耽误了，财政也透支了。

就像后世的满清政府一样，虽然满清政府的岁入不过几千万两，但是应付一国之事，应该是富富裕裕的，可就是因为没有严格的规划，结果财政赤字越来越大，越来越填不满，最后导致政府为了维持，只能不断的盘剥百姓，越加腐化。

如今大唐有了这项财政预算制度，基本就能化被动为主动，内阁的阁员在年初就能作一个宏观把控，最大限度的控制财政赤字，把有数的资金用到最需要的地方去，让大唐的财政支出从无序变成有序。

在内阁决定之后，再将这项政策拿到朝会上去讨论，这种讨论已经不是施不施行的问题，而是让各级官员拾遗补漏，使政策更加完善，更符合大唐的实际情况。

甚至将这项政策通报全国，让各地官员以及普通百姓加以讨论，但凡有意见的，都可以上书朝廷，这是杜睿主动提议的，财政预算是他从后世带来的一种政策，用到大唐这种君主制社会上，到底会出现什么不良反应，他心里同样没底。

三个臭皮匠，还能顶一个诸葛亮呢，财政预算将关系到大唐今后的国策制定，以及各部门的运作方式，官员的绩效评估，甚至有可能在大唐引发方方面面的变革。

如此重大的一项政策，杜睿觉得有必要交给整个大唐各个阶层的有识之士加以讨论完善，这可是关系着国运的大事，容不得半点马虎，更容不得闭门造车。